Politique budgétaire : les dérives libérales de l’Europe vont loin (note argumentaire nationale du Parti de Gauche)

mardi 5 mai 2009.
 

1. Cadrage général sur les enjeux de la politique budgétaire

- Par politique budgétaire, on entend l’action sur les dépenses publiques, afin de soutenir la consommation (prestations sociales, embauche et salaire des fonctionnaires, etc.) ou l’investissement (écoles, infrastructures de transport, etc.), d’une part, et l’action sur les recettes (la politique fiscale), d’autre part.

- Selon les libéraux, la dépense publique est néfaste. Elle accroît la sphère du secteur public (jugé « improductif ») au détriment du privé (supposé seul efficace). Selon les antilibéraux, au contraire, le public est productif : un enseignant ou une infirmière du public contribue au PIB (c’est le PIB « non marchand »). L’impôt[1] ne sert pas à financer le travail improductif des fonctionnaires, il sert à valider socialement (à l’instar du prix qui valide la production du privé) leur activité dont le « produit » est accessible gratuitement. Et le public peut être à la fois plus juste et plus efficace que le privé (exemple : les dépenses de santé représentent 16 % du PIB américain contre 11 % du PIB en France où les performances médicales - espérance de vie, mortalité infantile, etc. - sont pourtant meilleures).

- Selon les libéraux, les politiques budgétaires keynésiennes de hausse des dépenses pour soutenir la croissance et l’emploi sont inefficaces. Le principal argument avancé est celui de l’effet d’éviction : la hausse des dépenses publiques entrainerait celle des emprunts de l’Etat, ce qui produirait une hausse des taux d’intérêt, qui elle même ferait baisser l’investissement privé ; au final, le public (improductif) a seulement évincé le privé (efficace) et l’effet est nul sur la croissance. Selon les antilibéraux, à l’inverse, lorsque le chômage menace, l’un des moyens pour le combattre (ce n’est pas le seul : cf. aussi les politiques monétaires, industrielles, etc.) est de mettre en œuvre des politiques budgétaires expansionnistes. La hausse des dépenses publiques a un effet multiplicateur (ex : les fonctionnaires achètent plus - ils sont plus nombreux ou on a augmenté leur salaire - et pour produire ce surcroît il faut embaucher plus - d’épiciers, de libraires, etc. - qui eux mêmes achètent plus, etc.). Dans un premier temps, le déficit se creuse (on a augmenté les dépenses sans augmenter les recettes), mais on peut compter sur le surcroît de croissance et d’emplois pour voir, à terme, les recettes augmenter (c’est ce qu’on nomme l’effet cagnotte fiscale).

- Pour les libéraux, la norme à respecter est celle du budget public équilibré, alors que le privé peut à bon droit emprunter et faire de la dette puisqu’il est « productif » (cf. la crise en cours qui est celle du « trou du privé » dont on ne nous parlait jamais). Pour les keynésiens, la dette en général n’est pas un mal en soi (le crédit permet de lancer des activités) et celle du public est aussi justifiable que celle du privée (puisque le public est aussi « productif »). Quand la récession menace (et aujourd’hui c’est la dépression qui menace !), il faut immédiatement augmenter les dépenses publiques, creuser les déficits, afin d’empêcher la spirale suivante : récession, chute de l’emploi, baisse des recettes fiscales (qui dépendent justement de la croissance et de l’emploi) et donc... creusement des déficits. Bref, mieux vaut un déficit provisoire « actif » (dans le sens où les dépenses accrues soutiennent l’activité), qu’un déficit « passif » et subi (provoqué par la baisse de l’activité et donc des recettes)[2]. 2. Ce que disent les traités européens et le traité de Lisbonne

Le traité de Lisbonne, à la suite des traités antérieurs dont il reprend les principales dispositions (cf. notamment celles du traité de Maastricht), tranche totalement le débat en faveur des solutions libérales.

Il impose l’austérité budgétaire aux Etats membres mais aussi, de façon plus draconienne encore, à l’Union elle-même.

Comment lire les traités européens ?

Les deux principaux traités européens en vigueur sont le traité sur l’Union européenne (TUE), dit aussi traité de Maastricht (signé en 1992), et le traité instituant la Communauté européenne (TCE), issu du traité de Rome (signé en 1957). Ces deux traités ont été modifiés à de multiples occasions notamment par les amendements apportés par les traités d’Amsterdam (signé en 1997) et de Nice (signé en 2001). La Constitution pour l’Europe, retenue par le Conseil européen en 2004, a finalement été retoquée par les deux référendums négatifs intervenus en France puis aux Pays-Bas en 2005. A la suite de cela, le Conseil européen a, en décembre 2007, proposé un nouveau traité. Ce traité de Lisbonne reprend la plupart des dispositions de la défunte Constitution. Il se présente comme une myriade d’amendements (d’où son caractère totalement illisible... alors même qu’il prétend être un traité « simplifié »1) aux deux traités en vigueur, celui instituant la Communauté européenne (TCE) étant rebaptisé traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

Pour bien saisir à la fois le contenu des traités en vigueur et les modifications introduites par celui de Lisbonne, il convient donc de distinguer :

- Les traités en vigueur : le traité sur l’Union européenne, noté ici TUE, et le traité instituant la Communauté européenne, noté TCE ;

- Le traité sur l’Union européenne, noté TUE modifié quand il y a lieu, et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, noté TFUE, tels qu’ils seraient si le traité de Lisbonne était introduit, en dépit de son rejet par référendum du peuple irlandais en juin 2008.


1 Le seul moyen de lire le traité de Lisbonne est de se référer à la version « consolidée », c’est-à-dire aux traités revus une fois intégrés les amendements qu’il apporte. Pour une présentation très claire (à défaut d’être critique) en ce sens, cf. Priollaud F.-X et Siritzky D. (2008), Le traité de Lisbonne, Texte et commentaire article par article, La documentation française, mai, 523 p. a. L’austérité pour les Etats

Les principales dispositions qui encadrent la politique budgétaire des Etats sont les suivantes :

* - Le protocole n°5 annexé au traité de Maastricht (et repris par le traité de Lisbonne) impose aux Etats de respecter les deux seuils de 3% du PIB pour le déficit des administrations publiques (Etat, sécurité sociale et collectivités locales) et de 60% du PIB pour la dette publique. * - Le Pacte de stabilité adopté suite au Conseil européen d’Amsterdam de juin 1997[3],révisé suite au Conseil de mars 2005. On a souvent dit que cette révision a assoupli le Pacte initial (devenu depuis lors Pacte de stabilité et de croissance). C’est en partie vrai : il est permis de dépasser le seuil des 3% un peu plus aisément, même si le diable se niche dans les détails[4]. Mais il l’a aussi durci en posant comme norme l’objectif à moyen terme un solde budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire. * - L’article 104 du TCE (repris par l’art. 126 du TFUE) organise, en lien avec les dispositions précédentes, la mise sous surveillance des Etats déviants. Cette mise sous surveillance est à la fois préventive (chaque Etat présente tous les ans un « programme de stabilité » qui détaille ses objectifs sur trois ans) et disciplinaire, avec des mesures quoi vont de l’« avis » envoyé par la commission, jusqu’aux « amendes » (entre 0,2% et 0,5% du PIB). Notons que le traité de Lisbonne durcit ce volet disciplinaire par rapport aux traités antérieurs[5]. * - Les politiques économiques des Etats membres doivent s’inscrire dans le cadre des GOPE, soit les Grandes orientations de politique économique, que l’on peut aussi qualifier de Grand Oukase de la Planification libérale Echevelée. Ces GOPE sont adoptées par le Conseil des ministres de l’économie et des finances (Ecofin), à la simple majorité qualifiée, et doivent ensuite être approuvées par le Conseil européen. Juridiquement les GOPE sont non contraignantes, mais il est demandé aux Etats de s’y conformer. Le cas échéant, le Conseil européen peut adresser des « recommandations » et la commission peut d’elle-même (c’est encore une nouveauté introduite dans le traité de Lisbonne) adresser un « avertissement » (art. 121 TFUE). Dans les faits, les GOPE, depuis qu’elles ont été introduites par le traité de Maastricht, n’ont cessé de véhiculer un « langage », un « parfum » libéral -et il ne faut pas négliger ce volet proprement idéologique- qui irrigue l’ensemble des politiques économiques nationales.

b. L’austérité pour l’Union elle-même

L’austérité budgétaire que les traités européens imposent déjà aux Etats membres, ils l’imposent, en la durcissant, à l’Union elle-même.

Le budget de l’Union européenne interdit de facto toute politique de soutien à l’activité et à l’emploi à l’échelle même de l’Union. Pour avoir un ordre de grandeur : le budget fédéral américain représente de 20 % du PIB américain. Le budget de l’Union européenne est quant à lui plafonné à 1,24% du revenu national brut (soit 1,27% du PIB). Ce plafond a été retenu par une décision du Conseil du 24 juin 1988 et ne peut être révisé à la hausse qu’à l’unanimité du Conseil. Il n’est même pas atteint aujourd’hui, puisque le budget représente à peine plus de 1% du PIB européen.

Simultanément, les traités interdisent à l’Union tout recours au déficit et à l’emprunt[6].

On accuse souvent les opposants à l’orientation libérale de l’Europe d’être anti-européens. Mais n’est pas plus européen qui croît l’être : au nom des dogmes libéraux, les traités limitent drastiquement la capacité d’intervention de l’Union.

Dans le cadre restrictif actuel, une bonne partie des dépenses de l’Union est consacrée à la politique agricole commune (de l’ordre de 35 % du budget). On entend souvent dire que celle-ci devrait être réduite pour financer d’autres projets. On peut inverser le raisonnement : le problème n’est pas tant de réduire le budget de la PAC (ce qui n’interdit pas, bien au contraire, de critiquer ses priorités et son fonctionnement), que d’augmenter le budget européen, aujourd’hui insignifiant, pour financer d’autres dépenses. Ainsi la politique de « cohésion » (36 % du budget actuel), qui finance notamment les fonds déployés afin d’aider les régions les moins développées, pourrait être augmentée afin d’assurer le rattrapage rapide des nouveaux adhérents (et les désinciter au dumping fiscal). Ainsi pourrait-on financer de vastes projets en matière de recherche, de protection de l’environnement, de ferroutage, etc. Des projets qui permettraient, en respectant l’environnement, de soutenir l’activité et donc de créer des emplois. 3. La fiscalité sous l’emprise de la concurrence

Du côté fiscal, la crise en cours exige à la fois une forte hausse des dépenses publiques mais aussi de revenir sur les cadeaux fiscaux offerts aux riches ces trois dernières décennies. Les riches doivent payer pour deux raisons. En premier lieu, parce que l’austérité salariale explique une bonne part de la crise. A défaut d’augmenter les salaires, on a incité les ménages à s’endetter pour soutenir la consommation (aux Etats-Unis, en Espagne et au Royaume-Uni surtout mais cela se retrouve ailleurs même si c’est dans des proportions moindres). Il faut en finir avec ce partage non seulement inéquitable mais aussi inefficace des revenus. En second lieu, la crise exige des plans massifs de relance publics qui creusent les déficits et la dette publics. Qui paiera ? Ne serait-il pas inconvenant - le mot est faible - que les riches, qui n’ont pas connu la crise ces dernières décennies (il s’en faut de beaucoup) et qui viennent, en revanche, de plonger le monde dans la crise, ne soient pas mis à contribution ?

Mais en matière fiscale, les traités européens retiennent clairement une vision libérale. De façon symptomatique, le traité de Lisbonne, à la suite des autres traités, aborde la fiscalité dans le même titre que les « règles de la concurrence » et après elles[7]. Très clairement, il est indiqué que les dispositions fiscales doivent remplir avant tout une mission : garantir la concurrence libre et non faussée[8]. Ce n’est qu’à l’unanimité que le Conseil peut arrêter des « dispositions touchant à l’harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires, aux droits d’accises et autres impôts indirects », mais, est-il précisé, ces dispositions ne valent que « dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l’établissement ou le fonctionnement du marché intérieur et [cette dernière précision étant ajoutée par le traité de Lisbonne] éviter les distorsions de concurrence » (art. 93 du TCE repris par l’art. 113 du TFUE). 4. Quels rôles pour les Etats et pour l’Union ?

Sur le volet politique budgétaire, comme sur les autres volets, il convient, la crise même l’exige, de remettre à plat les traités.

Aux États-Unis, on l’a dit, les dépenses fédérales, avant même la crise, étaient supérieures à 20 % du PIB. C’est un niveau équivalent à celui qui existe dans la plupart des pays développés y compris les pays de l’Union européenne[9]. On mesure ce faisant la vacuité des discours qui laissent entendre que le salut ne peut passer que par l’Europe. Pour l’essentiel, au sein même de cette dernière, la force de frappe budgétaire relève encore des États-nations. C’est à ce niveau que les marges de manœuvre pour des politiques non-libérales sont les plus grandes. Ce sont d’ailleurs eux qui, en Europe comme ailleurs, sauvent les banques et déploient les plans de relance.

On peut en outre soutenir qu’il serait plus aisé pour un gouvernement soucieux de soutenir l’activité par la dépense publique de s’affranchir du Pacte de stabilité et de croissance - totalement transgressé actuellement et qui avait été qualifié de stupide par R. Prodi lui-même, en octobre 2002, alors qu’il présidait la Commission - que d’imposer, ce qui suppose l’unanimité du Conseil, une hausse du budget européen. La hausse de ce budget est certes nécessaire et serait d’autant plus utile que la politique budgétaire est, par construction, plus efficace à l’échelle de l’Union qu’à l’échelle nationale[10]. Mais il ne faut pas sous-estimer les facteurs de blocage à ce niveau. Certains pays européens (dont les PECO) sont, en effet, encore très réticents à l’augmentation de la dépense publique. 5. Les coopérations renforcées totalement corsetées

La possibilité de déployer des politiques budgétaires actives à l’échelle de l’Union étant clairement verrouillée, une solution intermédiaire serait de renforcer les coopérations renforcées. Ce dispositif, qui a été inscrit dans les traités via celui d’Amsterdam, en 1997, permet aux Etats membres qui le souhaitent d’avancer sur certains domaines sans qu’il soit nécessaire d’attendre les autres. On pourrait ainsi envisager que certains pays - autour du couple franco-allemand par exemple - puissent avancer dans le déploiement de politiques budgétaires volontaristes, avec l’espoir que la démonstration de l’efficacité de ces politiques incite les plus réticents à suivre ensuite.

La principale coopération renforcée qui existe aujourd’hui sont les accords de Schengen. Peut-on envisager une coopération renforcée sur la politique budgétaire ? Les traités, à nouveau, verrouillent cette possibilité.

Le premier des neuf articles du TFUE consacrés à ces coopérations indique clairement qu’elles ne « peuvent porter atteinte » au « marché intérieur » et « ne peuvent constituer ni une entrave ni une discrimination aux échanges entre les Etats membres ni provoquer de distorsions de concurrence entre ceux-ci » (art. 326 du TFUE). Comme si cela ne suffisait pas, les obstacles suivants sont imposés : la commission a le pouvoir de rejeter une proposition de coopération renforcée (art. 329 du TFUE), le Parlement européen doit lui-même l’accepter (et ce quel que soit le domaine précise le traité de Lisbonne et c’est une autre nouveauté, cf. art. 329), ainsi que le Conseil ; elle doit en outre être portée par au moins neuf pays de l’Union, selon le traité de Lisbonne. Bref, un véritable parcours du combattant...

[1] On ne parle pas ici des impôts et cotisations sociales de « transferts » (la plus grande part des - bien mal nommés - « prélèvements obligatoires ») qui sont en fait immédiatement reversés sous formes de prestations retraite, chômage, etc. à la fin de chaque mois (et qui soutiennent largement la dépense des ménages auprès des entreprises privées).

[2] Pour les keynésiens, le creusement de la dette publique en Europe au cours des années 1980-1990 (de 20% en 1980 à 65% en 1997 pour la France) n’est pas lié à l’excès de dépenses publiques (on les a comprimées !), mais aux politiques économiques libérales (austérité salariale, budgétaire, etc.) qui ont étouffé l’activité, d’une part, et à la contre-révolution fiscale (baisse des impôts sur les riches qui ont pu ainsi acheter - faisant d’une pierre deux coups - des titres d’emprunts d’Etats !), d’autre part. Bref, là où les libéraux insistent sur l’excès de dépenses publiques pour expliquer ce creusement, les keynésiens insistent sur le défaut de recettes.

[3] La résolution du Conseil du 17 juin 1997 est complétée par deux règlements (n°1466/97 et n°1467/97).

[4] Il est surtout posé que des déficits imputables aux dépenses en faveur des « réformes structurelles » libérales sont acceptés. Les dépenses engagées pour « la réforme des pensions », avec « un pilier obligatoire financé par capitalisation », peuvent ainsi être déduites (rapport du Conseil Ecofin du 21 mars 2005, n°7423/05, p. 12).

[5] La commission peut, par exemple, adresser directement un avis pour déficit excessif à un Etat alors qu’elle ne peut que saisir le Conseil jusqu’alors. La Conférence inter gouvernementale (CIG) qui a adopté le Traité de Lisbonne a en outre ajouté une Déclaration (les déclarations de ce type sont intégrées au traité) qui préconise « une restructuration des recettes et des dépenses publiques, tout en respectant la discipline budgétaire », fait l’éloge de la « politique budgétaire saine » et préconise « un excédent budgétaire en période de conjoncture favorable » (Déclaration ad article 126 du TFUE).

[6] L’article 269 du TCE (repris dans l’art. 311 du TFUE) stipule que « le budget est [...] intégralement financé par des ressources propres ». L’article 101 du TCE (repris dans l’art. 123 du TFUE) « interdit à la BCE et aux [...] banques centrales nationales, d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit [...] aux institutions, organes ou organismes de l’Union », ainsi qu’aux Etats membres.

[7] Le TFUE comprend des Parties (sept au total), décomposées ensuite en Titres puis en Chapitres. Le Titre VIII de la Troisième partie (Les politiques et actions internes de l’Union) porte sur Les règles communes sur la concurrence, la fiscalité et le rapprochement des législations. Dans cette partie, le chapitre 1, le premier donc et dans tous les sens du terme, concerne Les règles de la concurrence, tandis que Les dispositions fiscales sont présentées dans le chapitre 2.

[8] Cf. les articles 110, 111 et 112 du TFUE (qui reprennent les art. 90, 91 et 92 du TCE).

[9] La part des « prélèvements obligatoires » est plus élevée en Europe, car aux impôts s’ajoutent les cotisations sociales qui financent les prestations sociales telles que les retraites ou la santé (largement assumées - avec une efficacité moindre - par le privé aux Etats-Unis).

[10] Plus l’ouverture commerciale (la part des importations rapportée au PIB) est grande et moins la relance budgétaire est efficace. Une partie du surcoût de demande bénéficie en effet aux importations. Or, si l’ouverture commerciale de chacun des pays européens pris séparément est relativement élevée, cette ouverture résulte surtout des échanges intra-communautaires (réalisés entre pays européens). L’Europe prise comme un tout est, elle, un espace plus fermé.


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