La multiplication des 49-3 et la réforme des retraites ont relancé le débat sur les institutions. Raquel Garrido, députée insoumise favorable à une VIe République, débat avec le député Horizons Laurent Marcangeli, défenseur tempéré du régime actuel.

Fabien Escalona et Pauline Graulle

21 juillet 2023 à 11h45

Accusations de déni de démocratie, diagnostics de crise de régime, renouveau des appels à une VIe République… L’année écoulée, marquée par plusieurs passages en force gouvernementaux sur des textes budgétaires et la réforme des retraites, aura remis au centre du débat public la question institutionnelle.

Les règles du jeu constitutionnelles sont-elles à revoir de fond en comble ? Pour débattre de cette question, Mediapart a réuni Raquel Garrido, députée La France insoumise (LFI) de Seine-Saint-Denis, et Laurent Marcangeli, député de la Corse-du-Sud et président du groupe Horizons à l’Assemblée nationale.

La première, qui pilote un groupe de travail sur la question dans la Nouvelle Union populaire écologique et sociale (Nupes), est favorable à un changement de régime. Le second repousse ce scénario, mais n’est pas hostile à des révisions supplémentaires de la Constitution actuelle. Le signe que même au sein de la droite qui soutient Emmanuel Macron, la défense du statu quo semble difficilement tenable.

Mediapart : Avec la réforme des retraites, on a vu défiler tous les articles utilisés par l’exécutif pour faire passer son texte. Comment l’interprétez-vous ? Un jeu normal avec les règles existantes ou une dérive antidémocratique ?

Laurent Marcangeli : Je l’ai dit pendant les débats : les articles tels qu’ils avaient été rédigés à l’origine l’ont été spécifiquement pour faire face à une situation politique comme on était en train de la vivre. On a vécu en France un temps où le parlementarisme était peu rationalisé, ce qui a donné des périodes d’instabilité forte.

En 1958, le général de Gaulle et Michel Debré le rationalisent pour faire face à des situations de désordre et de blocage. Cette année, on a pu constater que ce parlementarisme rationalisé était à l’œuvre.

On nous a dit que des usages, notamment celui du 49-3, étaient excessifs et dévoyaient la démocratie. Moi je dis qu’avec le 49-3, le gouvernement est « en joue » : les députés peuvent renverser le gouvernement avec la motion de censure, sans même avoir besoin de former une coalition alternative. Le recours au 49-3 est donc une forme de donnant-donnant. C’est une arme à double tranchant pour le gouvernement qui prend toujours le risque d’être renversé, ce qui n’a pas eu lieu à neuf voix près.

Raquel Garrido : Le parlementarisme rationalisé est une expression qui euphémise la réalité. Il s’agit d’une mise au pas ! En 1958, le général de Gaulle prend le pouvoir dans le contexte de la guerre d’Algérie. La Constitution adoptée est, dans notre histoire, celle qui a été écrite avec le moins de mains, sous le moins de regards et avec le moins de délibération. Elle a produit un recul des différents pouvoirs démocratiques.

En 1962, le général décide d’ajouter l’élection au suffrage universel. À ce moment-là, le président du Sénat Gaston Monnerville parle de « forfaiture ». Dans la mesure où le président est élu directement par le peuple, cela crée une fiction d’absence de conflit entre le président et le peuple. Et il n’y a pas de méthode pour régler un conflit entre les deux dans la Constitution.

Le défaut congénital de notre Constitution, c’est que nos institutions ne permettent pas d’arbitrer tous les conflits démocratiques de façon pacifique. Lors du mouvement contre la réforme des retraites, Emmanuel Macron était seul contre tout le monde : depuis les syndicats jusqu’à la droite, qui a aussi entendu sur ses circonscriptions que personne ne voulait de cette réforme. C’est pour cela qu’il y a eu le 49-3, une espèce de télécommande magique qui éteint les choses.

Laurent Marcangeli, quelle était votre position sur le 49-3 ?

Laurent Marcangeli : Je n’ai pas eu de réserve sur son utilisation. Mais je veux tout de même rappeler que la Constitution a été à plusieurs reprises modifiée et que le peuple français l’a ratifiée, même s’il n’y a eu en réalité que 40 % du corps électoral qui a voté pour le oui, ce qui a déçu de Gaulle lui-même. Il faut aussi rappeler que de Gaulle s’en est allé après le référendum perdu de 1969…

Il y a également eu des reculs de l’exécutif au cours de la Ve République, y compris de présidents qui avaient tous les pouvoirs. Chirac, en 1995, a une majorité pléthorique à l’Assemblée, au Sénat, dans les villes et les régions. Et pourtant, il recule face au mouvement social. Auparavant, Mitterrand a reculé sur l’école privée, en 1984.

Raquel Garrido : Le problème, c’est que de Gaulle a été sa propre autorité d’arbitrage. Puisque la Constitution ne pouvait répondre au conflit entre lui et le peuple, il a pris ses responsabilités et s’est ôté lui-même de l’équation. Mais personne ne l’y obligeait.

La stabilité est l’argument classique pour le maintien de la Ve République. Mais si on regarde les «  gilets jaunes  », les mouvements sur les retraites, les émeutes dans les quartiers populaires… n’est-ce pas une stabilité artificielle ?

Laurent Marcangeli : Il y a des mouvements de plus en plus contestataires et de plus en plus violents qui ont émaillé les dernières années. Mais je vous rappelle que la très vieille et très stable démocratie américaine n’a pas empêché l’envahissement du Capitole !

Ce n’est pas à cause des Constitutions que ce genre d’événement se produit. Ce n’est pas à cause de la Constitution que des gens se sentent dépossédés des décisions ou se révoltent contre l’ordre établi. La Ve République a bon dos.

Après, oui, bien sûr, l’équilibre de la Ve République peut être amélioré. Il l’a d’ailleurs été partiellement en 2008 avec la révision entreprise sous Nicolas Sarkozy, qui a limité, par exemple, l’usage du 49-3, à deux mandats successifs le quinquennat.

Du chaos que fabrique la Ve peut surgir un fascisme.

Raquel Garrido

Faute de majorité absolue du camp présidentiel à l’Assemblée nationale, on risque de se retrouver à compter une dizaine de 49-3 sur les lois budgétaires chaque année, comme cela a eu lieu à l’automne dernier. Est-ce tenable politiquement ?

Raquel Garrido : L’événement survenu en juin 2022, c’est que l’Élysée a perdu les législatives, six semaines après une élection présidentielle gagnée. Cela ne rend pas pour autant impossible le fait de légiférer. Arithmétiquement, il y a des majorités qui se font et se défont en permanence sur chaque vote, entre les dix groupes en présence.

Raison pour laquelle on a réussi à légiférer : nous avons voté 12 millions pour la rénovation thermique des bâtiments, 3 milliards d’euros pour le rail, nous avons aussi voté l’amendement de Jean-Paul Mattei [président du groupe MoDem – ndlr] sur les superdividendes… Nous avons réussi à forger des majorités d’intérêt général, même si elles ont ensuite, pour certaines, été retoquées par l’exécutif.

Nous ne sommes donc pas face à un problème d’ingouvernabilité mais d’abus de pouvoir de l’exécutif contre une société qui cherche des moyens pacifiques de faire émaner la volonté générale. C’est une situation belligène. Le consentement, la paix démocratique sont des constructions politiques. Et la Ve République empêche la construction du consentement, car elle a un traitement disciplinaire, abusif, des contradictions dans une société démocratique. C’est pourquoi le débat est urgent.

Laurent Marcangeli : Si la Ve République était si cadenassée, on n’aurait eu ni les alternances de gauche, ni Macron qui gagne en balayant les partis qui avaient gouverné durant cinquante ans. Il n’y aurait pas d’émanation des pouvoirs locaux qui se permettent d’aller « emmerder » le pouvoir national. On n’aurait pas non plus des ministres et des anciens présidents qui sont mis en cause et condamnés par la justice…

Notre République, et je ne parle pas que de la Ve, s’est construite sur la contrainte. Je veux dire par là que l’unité territoriale et linguistique s’est faite à marche forcée, que la laïcité n’a pas été un débat simple… Pourquoi ? Parce que nous n’avons pas la culture du compromis.

Nous sommes un peuple de confrontation, d’échanges rugueux, et nous le sommes de plus en plus car les langues sont beaucoup plus déliées qu’autrefois et la représentation politique s’est beaucoup ouverte (femmes, classes sociales, immigration…) par rapport à la IVe République et au début de la Ve, ce qui est positif.

Vous pourrez mettre n’importe quel numéro devant une République, la difficulté de trouver le consensus sera la même. La Ve République est juste parce que les Français décident par leur vote et sont représentés dans leur diversité.

Raquel Garrido : Alors pourquoi ne pas laisser fonctionner l’Assemblée ? Pourquoi ne pas avoir laissé la taxe sur les superdividendes qui avait été votée démocratiquement par les parlementaires ?

Laurent Marcangeli : Le gouvernement a apporté ses réponses. Par ailleurs, le 49-3 ne date pas d’aujourd’hui : Raymond Barre ou Michel Rocard en ont fait passer des flopées ! Évidemment, ce n’est pas la même époque. Après, on peut aussi avoir une vision 100 % parlementaire, mais je ne m’y reconnais pas, et je ne pense pas que les oppositions dans l’Assemblée soient toutes d’accord pour aller dans ce sens.

Raquel Garrido : C’est normal, car les partis sont organisés fonctionnellement pour le cadre actuel. Aucun n’a de programme constitutionnel proprement dit. C’est d’ailleurs pour cela que nous avons créé l’intergroupe Nupes sur la VIe République. Avec l’aide de spécialistes, nous essayons de nous forger une opinion, de voir jusqu’où on peut aller dans l’homogénéisation de nos positions.

La notion de responsabilité politique de l’exécutif doit être au cœur d’une réforme constitutionnelle.

Raquel Garrido Ce qui se dégage pour l’instant, c’est que la fonction présidentielle, ça ne va pas. Ce personnage qui concentre tous les pouvoirs, ça ne va pas. Qui pense sérieusement qu’Élisabeth Borne « détermine et conduit la politique de la nation » ? Cela génère une culture de l’impunité politique qui se répercute en cascade, et qui suscite du dégoût dans la société, de l’abstention et du conflit. On ne peut pas s’en satisfaire. Nous sommes obligés de penser à l’édification du régime suivant !

Un système mixte est possible, beaucoup plus équilibré. La notion de responsabilité politique de l’exécutif doit être au cœur d’une réforme constitutionnelle, avec un plus grand rôle du Parlement et davantage de démocratie directe et de démocratie délibérative. Les gilets jaunes ont produit la revendication du RIC [référendum d’initiative citoyenne – ndlr], alors qu’on n’imaginait pas que des manifestations spontanées sur des problèmes constitutionnels étaient possibles !

Qu’en dites-vous, Laurent Marcangeli ? Beaucoup ont pointé les limites du prétendu référendum d’initiative populaire (RIP).

Laurent Marcangeli : Je pense que pour répondre à un certain nombre d’aspirations dans la société, il faut assouplir les règles du recours direct au peuple, sans les rendre trop permissives non plus. Ça ne m’effraie pas.

Concernant la démocratie délibérative, j’ai un modèle. Prenez le débat qu’il y a eu en Irlande, avec des assemblées tirées au sort pour préparer un référendum sur la légalisation du mariage homosexuel et de l’avortement. Il s’agissait de sujets sensibles par rapport à la prédominance de la religion catholique dans la société. Le processus a été exemplaire. Sur la fin de vie, je faisais partie de ceux qui étaient favorables à un débat de ce type, ouvert bien au-delà des assemblées parlementaires, car c’est un sujet très lourd à porter.

Raquel Garrido : Les référendums ne font en général pas peur à la branche française césariste…

Laurent Marcangeli : Vous pouvez même dire bonapartiste !

Raquel Garrido : Ah oui, c’est vrai que je parle à un Corse (rires). Parce qu’il y a eu une tradition plébiscitaire d’usage du référendum, non pour donner le pouvoir au peuple mais pour que le peuple donne le pouvoir à l’Empereur. Cela explique une certaine frilosité à gauche. Mais il est possible d’organiser des référendums d’initiative citoyenne, et même délibératifs.

Laurent Marcangeli  : Je ne suis pas hostile à réviser la Constitution sur ce sujet, comme sur d’autres d’ailleurs. Par exemple, il me semble nécessaire qu’un article de la Constitution soit consacré à la Corse et détermine l’organisation des pouvoirs publics insulaires. Cette disposition irait de pair avec une loi organique, qui préciserait ce statut d’autonomie afin que les lois et règlements soient concrètement adaptés aux spécificités de notre territoire.

La Ve a déjà subi de nombreuses révisions. Et certains acquis sont à mon avis durables. Personne, parmi les Français, ne veut revenir à un septennat pour le président de la République, par exemple. Il en est de même à propos de la limitation à deux mandats présidentiels consécutifs – même si je déplore que dès la réélection obtenue, à 20 h 01, cela ouvre la course de petits chevaux pour la suite.

On revient au statut privilégié du chef de l’État. Comment revenir sur les pathologies démocratiques qui en découlent ?

Laurent Marcangeli : C’est la principale différence entre nous. Elle touche au degré de force du pouvoir exécutif, à sa prédominance dans la répartition des responsabilités et des pouvoirs.

Je comprends qu’en 2023 l’irresponsabilité politique du chef de l’État ne soit pas comprise dans le pays. La procédure de destitution est si dure à mettre en branle… Cela n’a rien à voir avec la facilité de la procédure d’impeachment aux États-Unis, ou la rapidité avec laquelle certains chefs de gouvernement sont conduits à la démission dans d’autres démocraties européennes. Or, s’il y a trop d’éloignement entre le peuple et sa norme fondamentale, cela crée une rupture qui peut déboucher sur quelque chose de grave.

Attention à la tentation autoritaire […]. Ne lâchons pas la proie pour l’ombre.

Laurent Marcangeli Cependant, je mets en garde. Il ne faut pas oublier que le peuple est fracturé. Il y a des gens qui sont favorables à un durcissement du régime. Dans des périodes tendues, un désir d’autorité s’exprime. Il suffit de converser, de parcourir les réseaux sociaux, pour se rendre compte que selon certains, la Ve République est encore trop permissive, avec trop de « blabla » et pas assez d’action.

Moderniser nos institutions, pourquoi pas ? Je pense qu’il existe déjà un système de poids et de contrepoids, mais j’admets qu’on puisse le perfectionner. À cet égard, la méthode sera importante. Elle devra être partagée avec nos concitoyens, car les gens ont un regard critique plus acéré, un accès à l’information meilleur qu’en 1958. Mais attention à la tentation autoritaire, car nous vivons tout de même dans un système où les présidents peuvent perdre, subir des cohabitations, être contraints de reculer… Donc ne lâchons pas la proie pour l’ombre.

Raquel Garrido : Nous sommes arrivés à un niveau de maturité où on peut questionner la place du président de la République, son mode d’élection et son pouvoir. Enlever le suffrage universel tout en gardant la figure présidentielle serait vécu comme une dépossession pour les 35 millions de personnes qui ont usé de ce droit. C’est pourquoi certains disent qu’on pourrait continuer à l’élire au suffrage universel, tout en réduisant ses prérogatives gouvernementales. C’est le cas dans treize pays de l’Union européenne.

À titre personnel, je préférerais carrément abolir la fonction présidentielle. Si on maintient une personne drainant le passé de cette fonction, c’est un risque. Aborder ce sujet est novateur à gauche. Y compris à LFI, qui a été programmée pour la présidentielle tout en disant qu’il fallait la VIe République. En 2027, on peut penser un dispositif beaucoup plus choral, avec une personne concourant pour l’Élysée, une autre étant annoncée pour Matignon, un « shadow cabinet » et un accord législatif des forces unies.

En tout cas, pour moi il y a un « avant » et un « après » le 16 mars, lorsque Macron décide du 49-3 au dernier moment pour faire passer sa loi sur les retraites. Le 49-3 est devenu une locution familière pour les gens, une source de blagues.

Et sur la méthode ? Quelles leçons tirez-vous de l’expérience chilienne, qui a vu l’élection d’une Convention constitutionnelle dominée par une orientation progressiste, puis le rejet de son texte par référendum ?

Raquel Garrido : D’abord, je suis favorable à une transformation de l’ensemble du régime en une fois, plutôt qu’article par article, car si vous perdez de vue leur cohérence, vous risquez de produire des situations à l’opposé de vos intentions. Il faut voir comment se ventile le pouvoir dans son ensemble, ce genre de processus est aussi l’occasion de proclamer une série de nouveaux droits.

En ce qui concerne le cas chilien, voici ce que j’en retiens. Premièrement, le changement constitutionnel peut advenir si c’est une revendication de la société. Au Chili, des avancées sociales dépendaient de ce changement. En France, je pense aux syndicats, qui ont organisé quatorze grandes journées de manifestations contre les retraites, et seraient fondés à dire que la règle du jeu doit être changée. Des associations ont déjà franchi le pas, comme Dernière rénovation, qui milite pour la rénovation thermique et a vu que notre vote sur le sujet avait été effacé par un 49-3.

Deuxièmement, il ne faut pas se rater, car le risque de backlash [retour de bâton – ndlr] est énorme. La convention chilienne, qui a eu peu de moyens et de temps pour travailler, a produit un texte qui ne répondait pas complètement aux problèmes sociaux qui avaient été soulevés. En revanche, il contenait des changements importants concernant la question indigène, avec notamment l’affirmation de la plurinationalité du Chili. Cela a suscité des attaques très lourdes de la part du camp conservateur, car cette disposition allait trop loin par rapport à l’état de la société.

C’est pourquoi je pense qu’une constituante doit faire preuve de modération, ne pas aller plus vite que la société, favoriser les convergences avec des articles votés par des majorités larges. Il ne faut pas de constituante qui soit le lieu d’un règlement de comptes. Cela doit être un moment de fédération.

Est-ce que le risque d’une extrême droite au pouvoir constitue, selon vous, une raison de réformer ou de changer le régime actuel ?

Laurent Marcangeli : La France est engagée par un certain nombre de traités internationaux. Un président élu ne pourrait pas rétablir la peine de mort par une simple loi. Quand bien même, je compte faire en sorte que le Rassemblement national ne soit pas majoritaire dans le pays, pour ne pas avoir à discuter de ça.

Il y a toujours eu le risque que le pouvoir tombe dans de très mauvaises mains. C’est le risque d’une élection. Mais il existe, quel que soit le texte constitutionnel en vigueur.

Comme existe le risque, à l’occasion d’un référendum, que les gens changent d’orientation en raison de faits divers malheureux intervenus en amont du scrutin. Vous pouvez avoir fait un super travail de constituante, avec des propositions adoptées aux deux tiers, qui sera balayé par des réactions éruptives. Mais je n’ai pas de formule magique pour résoudre ces contradictions.

Raquel Garrido : Depuis le référendum perdu de 2005, il se développe une phobie du peuple dans certains milieux de « décideurs ». Certains, aujourd’hui, voudraient carrément contrôler les réseaux sociaux à leur convenance. Mais le projet démocratique est fondé sur des grandes libertés, et il temps de les réaffirmer.

Si on donne à Marine Le Pen les pouvoirs de la Ve, c’est fini. La jurisprudence macroniste, marquée par l’abus des outils de ce régime, n’aura rien arrangé. Nous n’avons donc pas le choix. Il faut changer de Constitution, non seulement à cause de ce danger, mais aussi parce que nous avons besoin de davantage de démocratie pour réaliser une bifurcation écologique. Il n’y a pas d’échappatoire.

Fabien Escalona et Pauline Graulle