Les processus de privatisation après le sommet de Barcelone en 2002 (par Henri Guaino, conseiller spécial de Nicolas Sarkozy et rédacteur de ses discours)

mardi 11 septembre 2007.
 

Pascale Fourier : Alors comme d’habitude, je lis les journaux, et ces derniers temps j’ai lu des choses qui concernaient EDF. J’avais appris que lors du sommet européen à Barcelone à la mi-mars, finalement les 14 pays de l’union européenne pressaient le gouvernement français d’ouvrir le marché à la concurrence à 100% y compris pour les particuliers, mais ouf ! , c’est du moins ce que j’ai compris, le service public d’EDF était sauvé grâce à l’action conjointe de Chirac et Jospin. C’est ça ?

Henri Guaino : Ce n’est pas tout à fait ça, même si le sommet de Barcelone marque une inflexion dans le processus de libéralisation du marché de l’électricité en Europe. En fait, il faut faire un petit peu d’histoire pour comprendre où nous en sommes, et comprendre ce qui vient de se passer. L’histoire commence en 1996 quand les pays européens ont accepté de signer une directive sur l’électricité qui prévoit la libéralisation d’une partie du marché dit des professionnels, c’est à dire du marché des entreprises. A partir de cette date, les clients d’EDF d’une certaine taille ont le droit de s’adresser à d’autres fournisseurs d’électricité qu’EDF. Une instance a été créée pour veiller à la régularité de la concurrence, qui s’appelle la commission de régulation de l’électricité. L’ouverture a commencé en 1996, et il est clair que, dès lors que le marché était partiellement ouvert, un jour ou l’autre il allait devoir s’ouvrir en totalité. Pour une raison très simple, c’est qu’en ne l’ouvrant qu’à une partie des acteurs, on crée une distorsion de la concurrence qui est insupportable pour ceux qui ne sont pas soumis à la libéralisation. Dans le système actuel, un gros client d’EDF peut bénéficier de tarif plus avantageux qu’un petit client professionnel d’EDF, ce qui met l’entreprise petite ou moyenne dans une situation de désavantage relatif par rapport à des concurrents plus importants. Donc il était inévitable qu’un jour ou l’autre le marché des professionnels s’ouvre à 100%. A Barcelone il a été décidé que cette ouverture serait achevée en 2004. On avait prévu auparavant je crois, de faire ça en 2003, donc on a reculé d’un an le calendrier. On a ensuite regardé la question du marché des particuliers. Pour l’instant à Barcelone, on a décidé de ne pas donner de date sur l’ouverture du marché des particuliers. Ce qui ne veut pas dire que le marché ne s’ouvrira pas. En réalité le marché s’ouvrira fatalement un jour ou l’autre dès lors que le marché des professionnels est ouvert.

Pascale Fourier : Oui ?? Pourquoi ?

Henri Guaino : Tout simplement, on ne peut pas maintenir séparés très longtemps les 2 marchés à l’intérieur de la même entreprise. Si on voulait le faire, il faudrait d’abord s’entendre sur une définition claire des professionnels et des particuliers, pour tracer une frontière juridique qui soit nette et incontestable. Deuxièmement, il faudrait sans doute séparer l’entreprise d’électricité en un compartiment destiné aux particuliers, un compartiment destiné aux professionnels, l’un vivant les règles de la concurrence, l’autre vivant sous l’empire du service public, et puis mettre probablement à part la production qui fournit les 2 marchés. Il faudrait accepter de couper en 3 l’entreprise Electricité de France, sachant que celle ci est soumise à une autre coupure déjà envisagée par les textes européens qui est la coupure entre les infrastructures de transport de l’électricité d’une part, et puis la distribution de l’autre. Tout ça pour permettre aux concurrents de faire transiter leur électricité sur les infrastructures de transport électrique. Donc on aura en réalité une entreprise qui serait coupée en 4 morceaux indépendants ce qui serait évidemment extrêmement dommageable pour l’outil industriel. Donc il est clair qu’à terme, de toute manière, le marché des particuliers sera lui aussi un jour ou l’autre ouvert. La précaution qui a été prise à Barcelone et qui est d’une certaine manière un peu nouvelle, c’est qu’on dit qu’on attendra, pour ouvrir le marché des particuliers, de s’être mis d’accord sur la directive européenne des services publics. C’est à dire la directive qui va fixer les règles que les Etats peuvent mettre en œuvre pour préserver les missions de service public et qu’ils vont donc appliquer ou qu’ils seront autorisés à appliquer demain à toutes les entreprises fournissant de l’électricité, du chemin de fer, de la poste, de la santé, etc....Donc c’est sans doute là que se situe l’infléchissement majeur, c’est que, pour une fois, on conditionne la libéralisation d’un secteur de l’économie ou d’une partie de ce secteur, à la mise au point de cette directive sur les services publics qui n’allait pas de soit encore il y a quelque temps parce que la notion de service public est une notion, au fond, on s’en rend compte aujourd’hui, très française.

Pascale Fourier : J’aurais voulu savoir pourquoi le ou les gouvernements ont finalement signé les directives de 1996. Ca me semble assez obscur...

Henri Guaino : Oui, ça semble obscur à beaucoup de gens, notamment à tous les défenseurs du service public. Ca me paraît à moi-même assez obscur, dans la mesure où non seulement rien ne nous y forçait, mais en plus il se trouve que le secteur de l’électricité est celui dans lequel il est le plus difficile techniquement et économiquement d’appliquer les règles de la concurrence, pour des raisons qu’on comprend aisément dès qu’on se penche sur le sujet, à savoir que l’électricité est un bien qui n’est pas stockable, on ne peut pas la conserver, un kilowattheure ne peut pas être distingué d’un autre kilowattheure, et en plus, on la transporte très mal. Donc il est très difficile dans ces conditions techniques d’introduire de la concurrence. Et d’ailleurs, dans le passé, même dans les phases extrêmement libérales, la concurrence n’existait pas vraiment en matière d’électricité puisque à l’époque où c’était un secteur privé, on accordait des concessions, des sortes de concession de service public en fait, mais on ne séparait jamais, par exemple, les infrastructures et l’exploitation, et on ne mettait pas en concurrence auprès des consommateurs sur une zone géographique donnée, les différents fournisseurs d’électricité, parce que c’est extrêmement difficile. Et enfin, c’est un secteur qui est soumis à ce que les économistes appellent une sorte de loi des rendements croissants, c’est à dire qu’il y a beaucoup d’investissement à faire pour pouvoir produire de l’électricité, qui mettent très longtemps à fournir un rendement financier et, d’autre part, qui créent des sortes d’indivisibilité qui font que plus on est une grande entreprise plus on fait d’économie d’échelle et plus on arrive à produire de l’électricité à moindre coût. Ce qui fait qu’il y a toujours eu dans ce secteur, depuis que ça existe, une tendance à la concentration plutôt qu’une tendance à la division en entreprises de plus en plus petites. Donc des entreprises de plus en plus grandes qui, progressivement s’acheminent vers des situations de monopole pour des raisons non pas idéologiques mais de calcul économique rationnels, ce qui a conduit d’ailleurs beaucoup d’Etats occidentaux, notamment après la guerre, à constituer des grandes entreprises de service public avec des monopoles publics plutôt que des monopoles privés. Ce n’était pas un choix tant idéologique d’ailleurs, qu’un choix de rationalité économique. Ce qui est frappant dans cette affaire c’est qu’au nom de l’économisme ambiant, on est allé contre les lois élémentaires du calcul économique, de la rationalité économique, de l’efficacité économique. Il est clair que les entreprises d’électricité en Europe demain, seront moins efficaces sans doute qu’hier. En tous cas ce sera incontestablement le cas pour EDF, qui était une incontestable réussite sur le plan technique, économique, sur le plan des coûts, de la continuité du service et en même temps de l’accomplissement des missions de service public.

Pascale Fourier : Donc quand on nous dira peut-être que c’était l’intérêt des consommateurs de libéraliser les services de l’électricité ...

Henri Guaino : Il est assez difficile d’accréditer cette thèse dans la mesure ou ça ne fait pas réellement baisser les prix, notamment les prix des consommateurs particuliers. Il y a beaucoup de concurrence sur le marché de l’entreprise et on se rattrape souvent sur les particuliers. Deuxièmement, ça met en péril la continuité du service et la sécurité de l’approvisionnement, et je ne crois pas que l’intérêt des consommateurs ait particulièrement été soigné en Californie par exemple. Donc, on est dans une situation où on ne voit pas tellement les avantages évidents pour les consommateurs. Encore une fois parce que techniquement la concurrence s’applique très mal dans ce secteur.

Pascale Fourier : Je ne comprends pas toujours tout moi, vous savez, en économie, et là je ne comprends pas trop parce que justement on était en train de dire que finalement non, ce n’est pas de l’intérêt du consommateur d’aller dans cette direction. Alors encore une fois pourquoi ?

Henri Guaino : Je crois qu’il y 2 choses : il y a une idéologie dominante qui veut que la concurrence soit la solution à tous les problèmes et qu’elle soit toujours efficace, ce qui en l’occurrence pour l’électricité n’est techniquement pas vrai, (laissons de côté le débat idéologique). La deuxième remarque, c’est que cette idéologie de la concurrence a beaucoup imprégné les institutions européennes, la construction européenne, depuis le départ. Il faut savoir qu’en Europe, très longtemps, le seul droit européen était le droit de la concurrence. Nous payons aujourd’hui le prix de tous les engagements, de tous les traités, de tous les textes que nous avons signés, négociés, ratifiés sur la base de ce droit de la concurrence. Donc tout ce qui nous arrive c’est la conséquence des choix que nous avons faits au moment du marché unique bien sûr, mais aussi au moment de Maastricht, qui n’a pas été le moment de remise en cause qu’il aurait pu être, et puis ensuite les directives que l’on a prises sur la base des traités, notamment la directive de 96. Il y a une espèce d’engrenage en Europe, d’engrenage administratif, bureaucratique, technocratique, juridique et aussi il faut le dire politique, qui fait qu’on ne revient presque jamais en arrière et que la responsabilité politique ne s’exerce presque jamais à propos des textes européens. Et une fois qu’ils sont signés, on voit là avec la directive de 96, eh bien le reste suit logiquement. Il y a un engrenage logique. Une fois qu’on ouvre à la concurrence, il faut aller au bout. C’est ainsi, il faut être conséquent, et c’est je crois le vrai problème politique actuel, il faut être conséquent avec les décisions qu’on prend. Nous payons le prix des décisions passées et je suis convaincu que, hélas, nous n’avons, à ce stade, pas d’autres choix que d’assumer ces conséquences le mieux possible pour essayer de perdre le moins possible. Sans doute on peut déplorer, et moi je suis le premier à le déplorer, qu’on ait trouvé une faible majorité pour ratifier le traité de Maastricht. On aurait pu sans doute à ce moment là, remettre en cause beaucoup de choses. On ne l’a pas fait, c’est triste à dire, mais une majorité de français ne s’y est, hélas, pas opposée. De même qu’aucune majorité politique ne s’est opposée à la directive de 96 sur l’électricité, puisque c’est d’elle dont nous parlons, ni ce qu’on appelle la droite qui l’a signée, ni ce qu’on appelle la gauche qui l’a ratifiée. Maintenant nous sommes confrontés aux conséquences de ce que nous avons collectivement décidé. Et ce que nous avons collectivement décidé pour l’instant, c’est de construire une Europe dans laquelle la notion de service public à la française telle que nous la connaissions n’a pas sa place. On pourrait même dire plus brutalement que la notion de pacte social, de contrat social telle que nous la connaissons en France n’a pas sa place et que même le modèle républicain que nous avons construit depuis 200 ans en France n’a pas non plus sa place. Il faut s’y faire. C’est l’Europe que nous avons voulue. Alors il ne faut pas dire que l’on ne peut pas infléchir les choses, mais dans l’avenir il faut savoir que ce sera très difficile et que beaucoup de logiques sont déjà enclenchées. Nous ne sauverons pas la totalité de notre modèle républicain, pour faire simple. Maintenant nous sommes confrontés à ce véritable problème politique, moral de l’avenir de la république en Europe telle qu’elle est. Il ne faut pas croire que l’on va s’en sortir en faisant des chartes sociales, des chartes des droits fondamentaux. Il va falloir s’impliquer très fortement dans le processus de réflexion sur la constitution européenne, sur les principes qui la fonderont, sur la part qui va rester dévolue aux démocraties nationales. Je crois que tout ça, c’est ce qui nous attend demain. En tout état de cause, les tenants du modèle républicain, du pacte social, du modèle social français ou même d’un modèle social européen qui ne serait pas demain condamné à devenir un modèle anglo-saxon, tous ceux qui veulent empêcher cette évolution qui paraît aujourd’hui inéluctable, doivent regarder les choses en face, tirer les conséquences de ce qui a été fait, et s’engager pleinement dans la réflexion et dans le combat sur les futures institutions européennes.

Pascale Fourier : Mais là, il y a peut-être certaines personnes qui pourraient vous dire que, finalement, on ne va pas vraiment vers une libéralisation d’EDF, on va simplement peut-être vers une ouverture du capital. En tous les cas c’est ce qu’on nous a annoncé dans les media.

Henri Guaino : Ce qui est sûr, c’est qu’à partir du moment où on a rompu avec le monopole, on a rompu avec le modèle ancien du service public à la française. Avec comme conséquence que les marchés seront libéralisés et que, deuxièmement, la libéralisation des marchés obligeant fatalement EDF à reculer sur le marché national pour laisser de la place à des concurrents, elle oblige quasiment EDF à aller conquérir des positions pour compenser ce recul, à l’extérieur du territoire national, dans d’autres pays européens. Je dirais que c’est presque obligatoire, dans la mesure où nous avons construit collectivement la plus grande entreprise d’électricité du monde et sans doute la plus performante, et si on ne veut pas perdre cet avantage là, il va falloir compenser le recul ici par une avancée ailleurs. Seulement pour avancer ailleurs, on l’a vu récemment quand EDF a voulu aller en Italie, il faut, si on veut pouvoir racheter les autres, être aussi soi-même rachetable. Donc il faut que le capital soit ouvert. Là où il y a une hypocrisie assez profonde à mon sens, c’est de laisser croire qu’en ouvrant un peu le capital d’EDF, on va préserver l’essentiel du modèle du service public à la française. Une fois que le capital est ouvert, que ce soit un peu ou beaucoup, minoritairement ou majoritairement, l’entreprise est forcée de se comporter selon les règles de la concurrence et de la rentabilité financière, et non plus selon les règles et les critères du service public. C’est fatal. Donc on se trouve (on l’a vu avec France Télécom), confronté à la situation suivante : si vous n’ouvrez pas le capital vous ne pouvez pas vous étendre, si vous ouvrez un peu le capital vous ne pouvez pas pénaliser les actionnaires qui sont rentrés, donc vous êtes obligés de viser la rentabilité financière, ce qu’on appelle aujourd’hui la création de valeur pour l’actionnaire, et non plus la création de valeur pour la collectivité. Et dès lors que vous avez besoin de capitaux supplémentaires pour vous développer, vous êtes obligés de faire appel au marché. Alors l’Etat peut évidemment souscrire en théorie à des augmentations de capital et garder sa part. Simplement si l’Etat le fait, Bruxelles l’accusera de subventionner une entreprise concurrentielle, et donc de créer une distorsion de la concurrence, un désavantage pour les autres concurrents producteurs et distributeurs d’électricité. Dans ces conditions il sera très difficile à l’état d’injecter les moyens financiers nécessaires dans cette entreprise. D’autant plus que l’Etat, on le sait, a de moins en moins de moyens financiers disponibles pour ce type d’opération. Donc il sera obligé de perdre petit à petit sa part de capital, jusqu’à perdre la majorité. Simplement ça se fera dans la pire des conditions. Moi j’appelle ça la politique du chien crevé au fil de l’eau. C’est à dire qu’à la fin ou bien vous gardez la majorité, mais vous vous sur-endettez comme France Telecom et vous arrivez au bord de la faillite ou bien vous perdez progressivement la majorité, simplement vous la perdez sans avoir fixé avant les règles qui vont régir les rapports entre l’Etat et cette entreprise pour laquelle la collectivité a consenti beaucoup d’efforts, et qui est un outil industriel formidable.

Pascale Fourier : Est-ce qu’on peut quand même sauver un petit quelque chose de cette entreprise qui finalement je pense satisfaisait quand même assez les français ? Henri Guaino : Oui, qui avait des résultats tout à fait étonnants du point de vue technique comme du point de vue économique. Tout le monde était servi en courant et avec un prix de revient du courant qui est relativement faible par rapport à tous les autres pays développés et une sécurité d’approvisionnement très grande. Evidemment il faut essayer de sauver l’essentiel, ce qui veut dire, comme je le rappelais tout à l’heure, qu’il faut être conséquent. Je ne sais pas si la libéralisation continuera indéfiniment, mais il se peut que des accidents dans l’avenir remettent en cause tout ce processus. On n’est à l’abri de rien. Mais en attendant, les choses qu’on voit bien sont enclenchées dans cette direction et vont continuer. Quelles que soient les majorités au pouvoir, on ira vers la libéralisation. Alors comment sauver l’essentiel ? D’abord en évitant le démantèlement de l’entreprise. Ca me paraît quelque chose de tout à fait essentiel. On voit aujourd’hui fleurir des plans de réorganisation (je pense à EDF en particulier, ce qui avait motivé l’article que vous citiez tout à l’heure), qui prévoient quasiment le démantèlement de l’entreprise, en créant à l’intérieur des centres de profit autonomes qui, demain, seront transformés éventuellement en filiales indépendantes, de sorte que l’entreprise éclaterait. A ce moment là, si l’entreprise éclate, il est clair qu’on ne pourra pas faire remplir des missions de service public, même prévues par la loi, à une entreprise qui serait partie en petits morceaux et qui pourraient être vendus, rachetés sur le marché. Il faut donc préserver l’intégrité de l’entreprise, à l’exception du réseau de transport qui est déjà sorti par les textes. Il faut préserver une entreprise intégrée. J’irai même plus loin. Je crois qu’il faut s’interroger sur l’opportunité qu’il y aurait, avant d ’ouvrir éventuellement le capital de cette entreprise, à réaliser la fusion entre EDF et GDF, de façon à constituer un grand pôle d’énergie développant une offre combinée gaz électricité, et auquel seraient dévolues par la loi des missions de service public, même si le capital n’appartient plus, en tout ou partie, à l’Etat. Mais il me paraît nécessaire aujourd’hui, de mettre au point, très vite, une stratégie industrielle à propos de ce pôle d’énergie si on veut demain pouvoir préserver son intégrité et pouvoir lui faire remplir des missions de service public.

Pascale Fourier : L’Etat reste quand même garant d’un certain nombre d’éléments ?

Henri Guaino : Moi je crois qu’il le faut absolument. On pourra peut être prendre appui sur la directive des services public européens, mais je pense que d’ores et déjà on pourrait très bien, indépendamment de la libéralisation et de la privatisation, prévoir des règles qui s’appliqueraient en particulier à EDF et à GDF, lui assignant des missions de service public compte-tenu de ce qu’ont été les investissements publics dans ce domaine, compte tenu aussi de l’importance du nucléaire et de l’importance stratégique de la fourniture d’électricité. Je crois que c’est tout à fait possible à condition de le vouloir, et de tirer tout de suite les conséquences, encore une fois, de ce que nous avons décidé, de la voie dans laquelle nous avons décidé de nous engager et dont je ne vois aucune force politique décidée à nous sortir. Avoir une vision industrielle, garder l’intégrité de l’entreprise, éviter qu’elle soit démantelée, probablement réfléchir à la fusion EDF/GDF et enfin faire une loi fixant les relations entre l’Etat et ce pôle d’énergie et les missions qui lui sont confiées.

Pascale Fourier : Et oui c’était bien Des Sous et des Hommes. Nous étions en compagnie d’Henri Guaino que je remercie vraiment d’être venu. Il vient de sortir un livre, imaginez-vous, qui s’appelle La sottise des modernes et qui est publié chez Plon. Je vous en conseille la lecture.

Rappel : Vous pouvez imprimer ce texte. Quel que soit l’usage que vous en ferez, il vous est demandé de citer votre source : Emission Des Sous...et des Hommes du 9 Avril 2002 sur AligreFM. Merci d’avance.

publié le 1er juillet 2007


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